Publikace

Co je migrační pakt?

Ve své podstatě je pakt balíčkem legislativních nástrojů, jehož smyslem je společně řídit azylovou a migrační politiku. Zjednodušeně řečeno se pakt snaží reagovat na tři klíčové problémy stávajícího systému, a to jeho neefektivitu (dlouhé lhůty, nízká míra navracení), nespravedlnost (nerovné zatížení a chybějící solidarita) a nejednotnost.

Nástrojů je v novém paktu celkem deset – devět nařízení a jedna směrnice. Souhrnně vzato se nejedná o stavbu na zelené louce, ale “pouze” komplexní úpravu stávajících pravidel, respektive jejich zasazení do nového legislativního rámce. Některé předpisy se mění jen málo, jiné více.

Pakt byl poprvé představen v září 2020 a Evropský parlament jej schválil v dubnu 2024. Podle oficiálního vyjádření Evropské komise (EK) by měl nový pakt „přinést výsledky“, a zároveň „zůstává založen na našich evropských hodnotách.“ Má být “přísný, ale spravedlivý”.

Robustnější kontroly na hranicích

Zatímco v některých jiných oblastech pakt jen potvrzuje a mírně upravuje pravidla, která už platí, v oblasti zpevnění vnějších hranic přináší vůbec nejvíce změn. Z výše zmíněných deseti norem se procedur na hranicích přímo týkají čtyři:

• Nařízení o screeningu (zjednodušený název)
• Azylové procedurální nařízení (APR)
• Nařízení o návratovém hraničním řízení (BRPR)
• Nařízení EURODAC

Nebudeme zde rozebírat každé nařízení jednotlivě (základní přehled včetně odkazů na samotné právní předpisy je k dispozici na stránkách Evropské komise zde), ale hned u prvního, který se týká tzv. screeningu, se zastavme.

Cílem screeningu, neboli předvstupního prověřování, je zjistit totožnost státních příslušníků třetích zemí, překračujících vnější hranice EU bez povolení a detekovat, jestli nepředstavují zdravotní a hlavně bezpečnostní riziko. Prověřování má zahrnovat zdravotní prohlídku, prověření zranitelnosti, ověření identity, registraci biometrických dat a bezpečnostní kontrolu. Následující krok zahrnuje přesměrování lidí do příslušného typu řízení, buď azylového, nebo návratového.

Azylové řízení bude dvojího druhu: vedle standardního se počítá se zrychleným, které bude určené pro osoby, které se pokusily uvést úřady v omyl, nebo představují riziko, nebo pocházejí ze státu, jehož příslušníci mají jako žadatelé o mezinárodní ochranu v EU souhrnně úspěšnost méně než 20 %.

Rychlost na prvním místě

Potenciální problém představují časové lhůty. Screening na hranicích má zabrat nanejvýš 7 dní a v případech, kdy bude prováděn uvnitř unijních hranic, jen 3 dny. Takzvané hraniční azylové řízení, tzn. zrychlené, musí proběhnout během 12 nebo ve výjimečných případech 16 týdnů a hraniční návratové řízení rovněž během 12 týdnů.

Tyto časové limity jsou, mírně řečeno, velmi ambiciózní. Pro představu: v Česku je zákonná lhůta pro rozhodnutí 6 měsíců, přičemž v odůvodněných případech ji lze prodloužit – což se běžně děje a řízení pak může trvat i několik let. Paktem navrhované lhůty by dnes stěží splnilo i Nizozemsko, země, jejíž azylový systém patří k nejefektivnějším v celé EU.

S tím je úzce spojena otázka kvality zpracování. Jedno z ústředních rizik nově zavedených hraničních a návratových procedur spočívá v tom, že rychlost zpracování dostane přednost před kvalitou.

„Teoreticky lze proces screeningu v předepsaných lhůtách dokončit, avšak pravděpodobně nebude proveden kvalitně,“ říká Hana Franková, vedoucí právního oddělení Organizace pro pomoc uprchlíkům (OPU). Riziko vidí v tom, že nedojde k pečlivé identifikaci práv a potřeb žadatelů, včetně obavy z pronásledování v případě jejich návratu.

Pokud by k tomu skutečně docházelo a žadatelé o azyl by byli kvůli příliš rychle provedenému prověření navráceni do země, kde jim hrozí nebezpečí, ať už kvůli jejich politickým názorům, náboženství nebo třeba příslušnosti k určité národnostní skupině, porušila by se tím jedna z ústředních zásad mezinárodního uprchlického práva (tzv. non-refoulement).

Fakticky uvnitř, formálně venku

Další problematický bod představuje rozšíření praxe označované jako právní fikce nevstoupení. Podle tohoto principu se k žadatelům až do momentu, kdy absolvují nezbytnou prověrku, přistupuje tak, jako by na území příslušné země ještě nevstoupili, a to bez ohledu na fakt, že fyzicky se na něm bezesporu nacházejí. Fikce nevstoupení se již v EU uplatňuje, a to nejčastěji v tranzitních zónách mezinárodních letišť.

Nařízení o screeningu umožní rozšířit tuto praxi i na další místa včetně takzvané zelené hranice, čili otevřeného terénu mezi oficiálními hraničními přechody, dále na přístavy, ve kterých se ocitnou osoby zachráněné na moři, anebo na vybrané lokality ve vnitrozemí, včetně detenčních center v blízkosti hranic.

Z lidskoprávního pohledu je fikce nevstoupení problematická proto, že vytváří šedou zónu, která státům umožňuje omezit žadatelům o azyl svobodu pohybu a uplatnit jejich práva včetně přístupu k řádnému azylovému řízení. V konečném důsledku pak opět nahrává navrácení těchto lidí do zemí, kde jim hrozí nebezpečí.

(Ne)bezpečné třetí země

Důležitým prvkem paktu je rozšíření konceptu takzvaných bezpečných zemí. Z hlediska práva se pod tímto termínem se skrývá hned několik technicky vzato různých věcí:

• Bezpečná země původu je domovská země žadatele o azyl, kterou stát považuje za takovou, kde obecně nehrozí pronásledování, mučení ani jiné vážné porušování práv
• Bezpečná třetí země je jiná země, kterou žadatel o azyl prošel cestou do EU a kde mohl požádat o ochranu, protože je považována za bezpečnou a schopnou poskytnout azyl
• Bezpečná země azylu se týká minulého nebo potenciálního pobytu, kde již mohl žadatel získat ochranu (nebo ji fakticky získal).

Koncept bezpečných zemí se v EU v posledních letech používal čím dál častěji. Se zavedením paktu do praxe podle odborníků tento trend jen zesílí. Konkrétně za tím stojí výše zmíněné Azylové procedurální nařízení (APR). To v zásadě umožňuje členským státům, aby se při posuzování azylových žádostí vzdaly odpovědnosti individuálně posuzovat daný případ.

Žadatel o azyl může být například po úvodním screeningu nasměrován do takzvaného hraničního řízení. „Pokud přijel ze země, která je zařazená na seznam bezpečných zemí, případně ze země, jejíž občané jsou obvykle v azylovém řízení neúspěšní, bude to stačit jako důvod zamítnutí žádosti bez ohledu na individuální okolnosti případu,“ vysvětluje právnička OPU Zuzana Pavelková.

„Například pokud žadatel přicestuje z Tuniska, může být jeho žádost předem považována za nedůvodnou s odkazem na to, že Tunisko je bezpečnou zemí – i když daný člověk může být příslušníkem utlačované menšiny.“

Standardy, podle kterých se určí, jestli se ta která země dá označit za bezpečnou, jsou podle nařízení APR volnější, než dříve. Zatímco v minulosti bylo určující, jestli daný stát podepsal ženevskou úmluvu o uprchlících nebo aspoň dodržoval podobné standardy, podle nového pojetí postačí, když se k dodržování takových standardů zaváže. To je zásadní bod, protože takto formulovaných dvojstranných dohod v posledních letech rychle přibývá. Někteří experti ale upozorňují, že závazek něco dodržovat a skutečně to dodržovat nejsou jedno a totéž.

V řadě zemí, které EU nebo její členské státy označují za „bezpečné“, migrantům reálně hrozí vážné nebezpečí, a to včetně ohrožení života. Výše zmíněné Tunisko není v tomto ohledu výjimkou.

V neposlední řadě vyvolává pakt obavy v souvislosti s omezením osobní svobody. Žadatelé o azyl mohou být po celou dobu hraničního řízení umístěni do detence. To může ve výsledku znesnadnit jejich přístup k základním zárukám a standardům spravedlivého procesu.